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    規范開展金融監管部門行政處罰決定書公開工作

    一、行政處罰決定書公開的概念及內涵

    政府信息公開是指將行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息向社會公開的行為。行政處罰決定書是記載行政處罰決定內容的法律文書,涵蓋了行政處罰的事實、理由、證據、程序等信息。因此,行政處罰決定書公開是行政處罰信息公開的進一步深化,本質上仍屬于政府信息公開的范疇。但相比于一般的政府信息公開,行政處罰決定書公開具有以下特征。

    (一)公開主體的特殊性

    不同于一般的政府信息公開主體,行政處罰決定書公開的主體為具有行政執法和行政處罰權的行政機關、法律法規授權的公共社會組織。依照《行政處罰法》《政府信息公開條例》等法律法規規定,行政執法單位按照“誰處罰、誰公開”的原則,負責本單位的行政處罰案件信息主動公開工作。行政處罰決定書公開屬于行政處罰信息公開,應由作出行政處罰的行政機關或公共社會組織負責,具體到人民銀行,公開的主體為作出該行政處罰決定的總行及各分支機構。

    (二)公開內容的消極性

    行政處罰決定書記載行政處罰單位對行政相對人的懲戒內容,行政處罰決定書的公開必將行政相對人的違法違規行為公之于眾。雖然法律界學者對是否將行政處罰決定書公開作為獨立于原本行政處罰行為之外的申誡罰沒有定論,新修訂的《行政處罰法》也未將申誡罰作為一種行政處罰形式確立下來,但一般而言,行政處罰決定書公開是會事實上擴大對行政處罰相對人聲譽的負面影響。人民銀行行政處罰的對象大多為全國性或區域性的金融機構,分支機構數量較多、受處罰的幾率、頻次較高,同時從事的金融業務與社會公眾具有廣泛的聯系,因此,人民銀行行政處罰決定書的公開會對受處罰的金融機構造成一定的負面影響。

    (三)公開信息的廣泛性

    行政處罰決定書不僅記載行政處罰機關實施行政處罰的事實、理由、證據、程序等信息,同時記載了行政處罰相對人以及相關第三方的信息。人民銀行的行政處罰決定書主要記載金融機構違法違規業務活動,以及交易對手和客戶的賬戶、身份、通信、住址、交易行為等廣泛的信息,涉及業務面廣泛、涉及機構、人數較多,相比其他的行政處罰決定書公開信息量會更大。

    二、金融監管部門行政處罰決定書公開的利弊分析

    (一)有利方面

    1.更加充分地保障社會公眾知情權

    公民通過行使知情權可以了解人民銀行金融監管情況,將其作為自身從事金融活動的行動指南。如,人民銀行2020年12月30日摘要公開的銀罰字〔2020〕28號行政處罰決定信息,公開了某征信有限公司未經批準,擅自從事個人征信業務活動;企業征信機構任命高級管理人員未及時備案等內容。行政處罰決定書公開在摘要公開基礎上,詳細說明了行政違法行為的具體危害行為、行為對象及其危害后果,公開了行政處罰定性理由、依據以及裁量標準。一方面提供了更高的參考價值,社會公眾獲取豐富的行政處罰信息后,可以提高對受處罰金融機構的警惕,及時進行風險規避。另一方面提升金融法規的普及力度,隨著行政處罰行為透明度提升,社會公眾對金融監管法規、適用條件都有了更加清晰的認知,“誰執法誰普法”制度得到有效落實。

    2.更為有力地規范市場主體行為

    行政處罰是對處罰對象的不利和消極評價,行政處罰決定書公開可以有效震懾金融違法違規行為,有力維護良好的金融秩序。一方面,行政處罰決定書公開會增加被處罰對象的社會壓力。人民銀行公布相對人詳細的違法行為信息,會對其名譽造成額外的不利影響,嚴重的處罰決定甚至可能會使其金融產品銷量下降、引發資產價值縮水,倒逼違法相對人落實金融監管要求,杜絕類似情況發生。另一方面,有利于引導、督促其他金融機構合規經營。行政處罰決定書完整記錄了金融法規中禁止性經營行為,闡述了行政處罰的適用對象和標準。金融機構可以根據行政處罰決定書內容自查自糾,避免聲譽受損、業績下滑。其員工可規范自身行為,免遭處罰及其帶來的某種任職資格喪失、或者轉任困難。

    3.更好地樹立規范公開透明形象

    行政處罰信息公開體現著對政府權力的限制,行政處罰決定書公開則是權力最好的防腐劑。一是提高行政處罰可接受性,社會公眾通過行政處罰決定書內容全面了解金融監管制度落實情況,明確行政處罰行為所保護的權益,對行政處罰認同感進一步提升。二是促進人民銀行全面履職,金融機構的違法行為危及社會公眾自身財產安全,社會公眾可根據行政處罰決定書內容,向人民銀行檢舉揭發類似金融違法行為,這將成為人民銀行除主動行政執法之外發現違法行為的重要補充途徑。三是規范行政處罰自由裁量權使用,行政處罰決定書公開時,就已構成嗣后執法先例。人民銀行應秉持之前的裁量原則,對之后同種或同類行政違法行為做到同案同罰,前后一致。若出現任何不當使用自由裁量權行為,違法相對人或社會公眾通過前后對照能夠及時發現,并提出異議,必要時也可尋求法律途徑要求行政機關為這種不規范行為承擔相應責任,促使行政公權從形式到行使的規范化以及行使公權的行政工作人員廉潔化。

    (二)風險和挑戰

    1.行政五處罰裁量問題

    行政處罰決定書公開增強了人民銀行行政處罰公眾透明度,但也對人民銀行行使行政權力提出了更高要求。金融行業社會關注度高,若各級人民銀行行政處罰裁量標準把握不準確,對加重、減輕、從輕、從重處罰的理由闡釋不充分,行政處罰決定書公開或引發社會公眾質疑執法公正性。

    2.侵權泄密風險

    行政處罰決定書信息內容豐富,公開過程中必須防范侵權泄密事件發生。一是存在侵害違法相對人隱私權風險,行政處罰決定書公開應注重保護違法相對人隱私信息,如受處罰自然人的住址、通訊方式、身份證號碼等內容,銀行等金融機構的商業運行模式等商業秘密,以免受處罰人隱私信息泄露。二是存在侵害第三人隱私權及商業秘密風險,行政處罰決定書事實理由要充分,必然會涉及金融消費者、社會企業的各類金融行為,行政處罰決定書公開必須對此類信息予以技術化處理,保障其合法權益。三是存在泄露國家秘密風險。出于金融監管需要,部分如反洗錢金融監管裁量標準等被當做金融秘密予以對待。這就要求行政處罰決定書公開要在制度的設計上平衡各種權利和利益的沖突,形成最合理的制度。

    3.負面輿情與擠兌風險

    近年來,“有查必有罰”逐漸成為金融監管常態,彰顯了國家加強金融監管、防范金融風險的決心。但也要看到,行政處罰信息公開后,部分社會自媒體為博眼球,惡意夸大事實,斷章取義,對金融機構造成了惡劣的負面輿情。負面輿情損害金融市場與機構的社會聲譽,破壞金融業賴以生存發展的信用基礎,容易引發銀行類金融機構存款人對銀行產生信任危機。

    總體來看,行政處罰決定書公開是建設透明政府、法治政府的必然要求,有利于提升政府公信力,增強行政處罰權威性,保障社會公眾知情權、參與權、監督權,是大勢所趨、民心所向。但同時,行政處罰決定書公開對行政處罰機關依法行政水平提出更高要求,還面臨侵權泄密和負面輿情等風險,需要在理論上和實踐中加以完善,妥善應對。

    三、規范開展金融監管部門行政處罰決定書公開的建議

    (一)加強行政處罰決定書公開頂層設計

    建議制定行政處罰決定書公開的制度規范,建立分級負責制度,實行誰決定誰公開。明確職責分工,壓實依法行政工作領導小組及其辦公室責任。完善公開審核和權利救濟機制,統一公開標準及文書格式,根據實際情況對行政處罰公開實行動態化調整。

    (二)試點推進行政處罰決定書公開

    建議在部分省市率先實行行政處罰決定書公開,逐步優化公開流程,建立健全公開制度機制,提升公開效能,防范非法侵害個人隱私、商業秘密、國家秘密事件發生,形成可復制性、可推廣經驗,逐步推廣至全國。

    (三)建立全國性的金融監管行政處罰決定書公開平臺

    建立完善全國性金融監管行政處罰決定書公開平臺,一是為“一行兩會”作出行政處罰決定提供參考,避免同一事實被兩次罰款,加大對屢查屢犯單位處罰力度。二是促進金融系統行政處罰工作交流,強化行政處罰數據研究分析,為金融立法和監管提供數據支撐。三是持續優化公開平臺,提升社會公眾查閱和金融監管學術研究操作便利性,推動金融法律知識普及。

    (四)行政處罰決定書除法定理由外一律主動公開

    主動公開,注重權利保護,將商業銀行秘密以及第三人個人隱私納入不予公開范疇,建立保密審查機制,保護國家秘密,并參照裁判文書公開做法,對行政處罰相對人及第三方相關信息采取脫敏處理。

    (五)建立公開事項告知程序

    建議增加行政處罰決定書公開事項的書面告知程序,適當延長行政處罰決定書公開時限,為違法行為相對人提供事前救濟途徑,保障其合法權益。

    (六)推進行政處罰裁量權基準對外公開

    統一行政處罰裁量基準,除涉及國家秘密的反洗錢等業務條線裁量基準外,行政處罰裁量基準應當一律予以公開,充分滿足社會公眾的知情權。定期推出指導性行政處罰案例,指導下級行正確開展行政處罰裁量,增強金融監管釋法普法力度。

    (七)加強輿情監測和正面引導

    在行政處罰決定書公開后,及時監測,第一時間獲取掌握社會公眾的觀點、意見和態度??茖W分析、預判輿情走向,積極采取應對舉措,防止負面輿情擴大化,基于事實引導社會輿情向積極方向發展。

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